Правительство собирается поставить крупные частные инвестиции на поток: разработанный Минфином закон «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности» предполагается принять в первом чтении уже 3 декабря. Очень важно понимать, что это не новая изолированная инициатива по стимулированию инвестиций, как разные версии специальных инвестиционных контрактов (СПИК), фабрика проектного финансирования ВЭБа и более ранние инициативы. Новый закон определяет основы взаимодействия всех инвесторов (за небольшим исключением) с государством и устанавливает для них правила игры. В этом одновременно и сила этого законопроекта, и его опасность.
Наших законодателей не раз обвиняли в том, что в тексте законов четко не указывается цель их принятия и область применения. Такое указание помогало бы судам в спорных вопросах и при неоднозначности формулировок принимать решения согласно духу закона. Но в новом законе о защите и поощрении капвложений напрямую говорится, что его цель — создать благоприятные условия для инвестиций на территории РФ через обеспечение предсказуемости правового регулирования, стабильности условий инвестиционной деятельности и ее стимулирование. Звучит очень привлекательно. Однако проблема заключается в широчайшей области применения. Новый закон распространяется на все отношения, возникающие в связи с осуществлением инвестиций на территории РФ, за исключением банковской, страховой, пенсионной сфер, а также долевого строительства, пожертвований и деятельности НКО. Все остальное регулирование инвестиций должно быть приведено в соответствие с этим законом. Это должно быть сделано в течение года после вступления закона в силу.
Слишком много на себя берет
В целом новый закон создает основу будущего инвестиционного кодекса РФ. Кстати ранее, во время обсуждения, вице-премьер Дмитрий Козак как раз и называл разрабатываемый закон «своего рода инвестиционным кодексом РФ». Как поясняет заместитель директора, заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв, законопроект Минфина выглядит как наиболее масштабный в российской истории документ, направленный на поддержку частных инвестиций в крупные проекты. «Проблема, однако, состоит в том, насколько он способен реально повысить уровень инвестиционной активности. Пока можно исходить из того, что меры государственной поддержки будут использоваться в тех проектах, которые и так реализуются крупными компаниями. Для более масштабных инвестиций требуется другая экономическая среда с более высокими темпами роста экономики и перспективой получения дохода за счет расширения рынка», — говорит экономист.
Расширение действия закона на регулирование всех инвестиций как раз и вызвало наиболее жаркие споры вокруг него. Дело в том, что закон о концессионных соглашениях и закон о ГЧП нужно будет тоже привести в соответствие с новым законом. Как показано в юридическом заключении на законопроект, с которым ознакомился «Эксперт», новый закон создает риск, что государство откажется исполнять свои финансовые обязательства по уже заключенным концессионным соглашениям и соглашениям о государственно-частном партнерстве (СГЧП), так как законопроект устанавливает новый порядок получения господдержки. Проекты, которые уже реализуются, естественно, получали господдержку в соответствии со старым порядком, что и может послужить формальной причиной отказа в перечислении денег, которые государство должно в рамках старых концессий. Новый закон также устанавливает необходимость проведения Минфином финансово-инвестиционного аудита инвестпроектов, которые получили субсидии от государства в объеме от миллиарда рублей или бюджетные инвестиции от полутора миллиардов рублей. При этом, по данным InfraOne, на 1 ноября 2019 года всего в стране было заключено порядка трех тысяч сделок более чем на три триллиона рублей с применением различных механизмов ГЧП. Из них концессии составляют две трети проектов по количеству (более двух тысяч сделок) и больше половины по объему (около 1,8 трлн рублей). Все эти уже работающие проекты могут оказаться под угрозой, а новые могут не появиться. Противоречия между новым законом и уже действующими нормами регулирования ГЧП и концессий могут привести к тому, что представители государства опять-таки остановят выполнение своих обязательств, в том числе финансовых, а суд, руководствуясь новым законом, их в этом поддержит.
Выгоду получит «крупняк»
Впрочем, судя по тексту закона, он и предполагался для стимулирования крупных инвестиционных проектов. В нем вводятся два инвестиционных режима: общий и проектный. Главное нововведение для инвесторов при общем режиме — законы и нормативные акты, ухудшающие условия ведения бизнеса, вступают в силу не ранее чем через три года после дня их официального опубликования. «Реализация любого инвестиционного проекта носит долгосрочный характер. Следовательно, срок в три года может свести на нет положительный эффект в сфере инвестиционного климата для бизнеса», — сетует директор департамента содействия инвестициям и инновациям ТПП РФ Алексей Вялкин. По его словам, увеличить срок надо хотя бы вдвое.
Другой немаловажный момент — защита от национализации и реквизиции имущества инвестора. В предыдущих версиях законопроекта защита от нее была прописана в рамках отдельного инвестиционного режима, а сейчас включена в общие положения общего режима. Инвестиции, в том числе иностранные, не подлежат принудительному изъятию, в том числе национализации и реквизиции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Это означает, что принудительное изъятие инвестиций может производиться — но только в общественных интересах, если оно не является дискриминационным и сопровождается выплатой предварительного и равноценного возмещения. При реквизиции инвестору выплачивается стоимость реквизируемого имущества, а когда необходимость реквизиции заканчивается, инвестор вправе требовать в судебном порядке возврата имущества. Сумма возмещения с учетом потерь от снижения стоимости имущества в этом случае возвращается. При национализации инвестору возмещаются стоимость национализируемого имущества и другие понесенные в связи с этим убытки.
С проектным режимом все намного сложнее. Главная его особенность — участие государства в проекте. С одной стороны, помимо дополнительного финансирования это дает ряд льгот, например заключение соглашения о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). С другой — накладывает ряд ограничений и обязательств.
Для проектов, в которых объем собственных инвестиций не превышает 5 млрд рублей, СЗПК заключается на срок до шести лет, 5–10 млрд рублей — до 15 лет, 10 млрд рублей и более — до 20 лет. В самом договоре СЗПК на срок его действия могут быть зафиксированы условия налогообложения, таможенные пошлины и процедуры, регулируемые государством тарифы, условия получения разных форм господдержки, техническое регулирование и др. Если же новое регулирование улучшает положение проекта, то оно применяется и фиксация на него не распространяется.
Для того чтобы проект подпадал под проектный инвестиционный режим, объем собственных инвестиций и общий бюджет новых инвестиционных проектов должен превышать установленные законом значения (см. таблицу). По меркам всей экономики суммы, может быть, и не очень большие, но, по мнению Алексея Вялкина, ценовой порог собственных средств для участия бизнеса в проектном инвестиционном режиме представляется завышенным. «Свободных средств у бизнеса сейчас не так много, а для субъектов МСП законопроект в текущей редакции фактически делает невозможным применение ими проектного инвестиционного режима. Такие пороговые значения могут отсечь от участия в инвестиционных проектах значительную часть потенциальных инвесторов, особенно из регионов», — отмечает он.
Проектный режим также не может быть применен в игорном бизнесе, в производстве табачных изделий, алкогольной продукции, жидкого топлива (кроме полученного из угля и на некоторых установках вторичной переработки нефтяного сырья), в добыче сырой нефти и природного газа (кроме проектов по сжижению природного газа), оптовой и розничной торговле, финансовой, страховой деятельности, операций с недвижимым имуществом и ценными бумагами. Этим бизнес тоже недоволен. «В основу законопроекта заложен такой принцип, как равноправие. Следовательно, стратегия партнерства между государством и потенциальным инвестором должна строиться в первую очередь на признании этого основополагающего принципа и быть направлена на создание единых возможностей для реализации инвестиционных проектов любыми заинтересованными лицами и в любых сферах без исключения», — не соглашается с такими ограничениями Алексей Вялкин.
В результате ощутимую выгоду от нового закона получит только крупный бизнес. Смогут ли его проекты за счет кумулятивного эффекта запустить снежный ком инвестиций в России — пока непонятно, но такой шанс есть. Главный вопрос — сможет ли новый закон обеспечить тиражирование господдержки на значимое для экономики количество (и объем) проектов. «Пока есть риск, что эти инструменты будут использованы для тех проектов частного бизнеса, которые реализуются в рамках национальных проектов, то есть и так имеют высокий приоритет для государства и гарантированный спрос и окупаемость. Более рискованные частные проекты могут не получить реальной поддержки», — опасается Александр Широв.
Проблемы будут у всех.
Однако и у крупного бизнеса могут возникнуть проблемы с проектным инвестиционным режимом. В случае нарушения условий СЗПК организация, реализующая проект, должна возместить государству (РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию) его расходы, возникшие в связи с предоставлением господдержки. При этом подтверждения расходов со стороны госорганов в текущем проекте почему-то не требуется. «Вместе с тем в случае совершения аналогичных действий со стороны публично-правового образования (нарушение условий либо расторжение соглашения) инвестор вправе требовать лишь реальный ущерб от потерь (документально подтвержденные и фактически понесенные затраты). Эта норма существенно ущемляет интересы инвестора по сравнению с интересами публично-правового образования, — отмечает Алексей Вялкин. — В целях надлежащей и равноценной защиты прав обеих сторон представляется, что возмещению должны подлежать не только расходы инвестора, но и его потенциальные неполученные доходы».
Впрочем, одно из положений этого закона действительно может упростить реализацию проектов и увеличить кумулятивный эффект для экономики. Речь идет о возмещении инвестору затрат на создание или модернизацию транспортной, энергетической, коммунальной, социальной, цифровой инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционного проекта. «Отправной точкой было создание привлекательных условий для инвестиций крупных компаний в производство товаров и услуг в России. Такие крупные долгосрочные проекты требуют сложной координации с государством», — рассказывает председатель совета директоров компании «ИнфраКАП», член экспертно-методического совета Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ) Александр Баженов. Соответственно, в качестве одного из ключевых факторов успеха таких проектов он выделяет снижение непроизводительных для проекта, но необходимых затрат на создание объектов в государственной или муниципальной собственности, то есть на инфраструктуру, которая будет находиться или в государственной и муниципальной собственности, или в собственности регулируемых государством компаний.
Все это уже было
Интересный момент заключается в том, что механизмы, похожие на проектный режим, уже использовались нашим государством для стимулирования инвестиций. Причем именно в сфере инфраструктуры. «Предлагаемая конструкция воспроизводит логику существовавшего в 2006–2017 годах бюджетного механизма Инвестиционного фонда Российской Федерации. Этот механизм в свое время постепенно, в течение примерно трех лет, раскрутил маховик крупных проектов, таких как комплексное освоение Нижнего Приангарья, освоение минерально-сырьевых ресурсов юга Читинской области, был подготовлен мегапроект комплексного развития Южной Якутии, осуществлялись государственные инвестиции в ряд автодорожных проектов, реализован крупнейший в Восточной Европе проект развития коммунальной инфраструктуры в Ростове-на-Дону», — рассказывает Александр Баженов.
По его мнению, тот механизм зачах из-за борьбы за контроль над ним между Минрегионразвития, Минэкономразвития и Минфином, а также из-за того, что в транспортной отрасли наладили эффективное использование концессий и ушли от необходимости использовать Инвестиционный фонд. Помимо этого повысилась эффективность тарифного регулирования, инвестиционного планирования и корпоративного финансирования естественных монополий в энергетике и на транспорте.
Механизм неизменности условий ведения бизнеса, так называемая дедушкина, или стабилизационная, оговорка, использовался в СПИКах как базовой версии, так и версии 2.0. Что интересно, из версии 2.0 убрали защиту от повышения косвенных налогов, к которым относится НДС. Помимо СПИКов действует фабрика проектного финансирования ВЭБа (реальные деньги первый проект получил только в сентябре этого года), ТОР (территории опережающего развития; за 2016–2019 годы привлекли 375,4 млрд рублей инвестиций), ОЭЗ (особые экономические зоны; за 2005–2019 годы привлекли 369,4 млрд рублей инвестиций) и ряд других механизмов стимулирования экономического развития. Все они оказали точечное воздействие, но толчок общему развитию экономики страны так и не дали.
Однако надо признать, что без господдержки крупные проекты реализовать чрезвычайно сложно. «Государственная поддержка нужна хотя бы для того, чтобы выровнять условия конкуренции с иностранными компаниями, которые получают поддержку от своих правительств в той или иной форме. Однако в странах с развитой экономикой эта поддержка оказывается в основном в косвенной форме. Если, как в нашем случае, государство оказывает поддержку напрямую, то помощь получает небольшое число крупных, долгосрочных проектов, — рассказывает руководитель направления, заместитель генерального директора Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Владимир Сальников. — В этом случае успех мер государственной поддержки, даже при идеальной реализации, связан с коммерческими рисками самих проектов. Кроме того, как показывает практика последних лет, при таком режиме имеются серьезные риски, связанные с закреплением сырьевой модели развития».
Ситуация с инвестициями в России в последние годы только подтверждает эти опасения. В 2018 году, по данным Росстата, инвестиции в основной капитал выросли на 4,3% год к году (4,8% в 2017 году) и составили в номинальном выражении 17,5 трлн рублей. Впрочем, речь идет лишь о восстановлении — и довольно медленном. В сопоставимых ценах мы до сих пор не достигли уровня 2013 года (см. график). Главная же проблема заключается в том, что в российской экономике есть явный структурный дисбаланс между наличием собственных средств, инвестиционной активностью и потенциалом будущего роста. «Это выражается в том, что в большинстве секторов при высокой инвестиционной активности наблюдается явная нехватка собственных средств — либо, наоборот, относительный избыток этих средств сочетается с пониженной инвестактивностью. При этом большинство секторов с потенциалом роста не располагают значимым объемом собственных средств», — отмечается в исследовании ЦМАКП.
Наиболее яркими представителями секторов, у которых есть деньги, но нет желания инвестировать, относятся металлургия и пищевая промышленность (включая табачную). Их объединяет общая проблема — недостаток внутреннего спроса и барьеры на внешних рынках. Их прямая противоположность — химическое производство, производство транспортных средств и сельское хозяйство: они умудряются инвестировать при недостатке ресурсов. Одни из немногих «непроблемных» секторов — добыча полезных ископаемых и нефтепереработка. Этим и денег хватает, и инвестиции идут полным ходом. По оценкам ЦМААКП, спад инвестиций в 2014–2018 годах во многом стал следствием окончания бума госинвестиций первой половины 2010-х.
Сможет ли новый закон исправить сложившуюся ситуацию — вопрос. С одной стороны, он не создает механизмов перетока денег из тех отраслей, где их много, в те, где их не хватает. С другой — он, предположительно, поможет тем отраслям, которым есть куда эти деньги инвестировать.
Александр Баженов добавляет, что законопроект может иметь право на существование, только если устранить принципиальное логическое противоречие, связанное с тем, что предоставление инфраструктуры рассматривается в законопроекте как форма поддержки и обязательство государства. При этом одной из основных форм обеспечения этой инфраструктуры — концессий и ГЧП — в списке форм этой господдержки почему-то нет. То есть если к месторождению или заводу надо будет подвести, скажем, электричество, то государство должно будет это сделать — но не через концессию или ГЧП.
Существенные правки в законопроект вносились неоднократно и до второго чтения включительно будут вноситься дальше. Кроме того, все будет очень сильно зависеть от его практического применения.
Алексей Долженков
